Lo Stato di Emergenza è Incostituzionale? La Sentenza del Giudice di Pace di Frosinone

Lo stato di emergenza è incostituzionale? Pur avendone già parlato in questo articolo, torno in argomento perché sta facendo un certo scalpore una sentenza emessa dal Giudice di Pace di Frosinone il 15 luglio 2020, con la quale il Giudice Emilio Manganiello avrebbe stabilito proprio che la dichiarazione dello stato di emergenza del Governo Conte sarebbe illegittima ed anticostituzionale. Notizia che ha ovviamente scatenato i complottisti, compreso il solito Rosario Marcianò che non si smentisce mai.

E’ davvero così? Mi è sembrato il caso di analizzare la sentenza – che trovate a questo link – per capire meglio le argomentazioni del giudice in questione.

Una prima precisazione da fare è la seguente: il Giudice di Pace di Frosinone non ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dello stato di emergenza. Egli, infatti, non ha alcun potere in tal senso, che spetta unicamente alla Corte Costituzionale. Tutto quello che un Giudice di Pace può fare è disapplicare la normativa amministrativa nel caso in specie, e cioè cancellare la sanzione nei soli confronti del soggetto che ha fatto ricorso. Per dichiarare l’illegittimità costituzionale di una norma, infatti, è necessario rimettere gli atti alla Corte Costituzionale e sospendere il giudizio in attesa della sentenza.

Il fatto cioè che un Giudice di Pace abbia emesso una sentenza che paventa l’incostituzionalità di una norma, non è una prova giuridica che quella norma sia incostituzionale; la sentenza può infatti essere impugnata di fronte a un giudice di grado superiore – e probabilmente lo sarà – e in ogni caso la decisione del Giudice di Pace ha valore solo tra le parti in contesa. A dire che la norma è incostituzionale, come già detto, può essere solo la Corte Costituzionale.

Del resto, diversamente da quanto sostenuto da Marcianò, le sentenze dei Giudici di Pace non fanno precedente – il precedente vincolante esiste solo nel common law – e neppure giurisprudenza, dato che le sentenze in grado di indirizzare l’interpretazione delle leggi sono semmai quelle della Cassazione e, in alcuni casi, quelle dei Tribunali Ordinari (se esse sono tante ed affermano tutte la stessa interpretazione, benché nemmeno questo obblighi i giudici ad adeguarsi).

Detto questo, le motivazioni del Giudice di Pace di Frosinone si dislocano secondo due direttive essenziali, che vale la pena analizzare più nel dettaglio.

Lo stato di emergenza è incostituzionale per motivi sanitari?

La prima motivazione addotta dal Giudice di Pace richiama il Decreto legislativo n. 1 del 2018 che, all’art. 7 – qui il link – individua ed elenca gli eventi emergenziali che legittimerebbero la dichiarazione dello stato di emergenza e i poteri sostitutivi del Governo. Essi sono:

a) emergenze connesse con eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall’attivita’ dell’uomo che possono essere fronteggiati mediante interventi attuabili, dai singoli enti e amministrazioni competenti in via ordinaria;
b) emergenze connesse con eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall’attivita’ dell’uomo che per loro natura o estensione comportano l’intervento coordinato di piu’ enti o amministrazioni, e debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo, disciplinati dalle Regioni e dalle Province autonome di Trento e di Bolzano nell’esercizio della rispettiva potesta’ legislativa;
c) emergenze di rilievo nazionale connesse con eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall’attivita’ dell’uomo che in ragione della loro intensita’ o estensione debbono, con immediatezza d’intervento, essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo ai sensi dell’articolo 24.
Art. 7, D.Lgs. 1/18

A parere del Giudice di Pace di Frosinone, la dichiarazione dello stato di emergenza sarebbe incostituzionale in quanto

Qui mi pare che il Giudice sia un po’ uscito dal seminato. E’ vero che la normativa non richiama espressamente la pandemia tra le emergenze che giustificano lo stato di emergenza, ma è anche vero che la normativa parla genericamente di “emergenze connesse con eventi calamitosi di origine naturale” senza specificare in cosa quelle emergenze consistano.

Del resto, sostenere che la normativa non parli di rischio sanitario mi pare un argomento un po’ forzato: secondo questo ragionamento, allora neppure una grave contaminazione degli acquedotti giustificherebbe l’intervento della protezione civile e conseguenti misure emergenziali, perché l’avvelenamento degli acquedotti cagionerebbe un “rischio sanitario” che a quanto pare non sarebbe previsto dalla normativa.

La verità è che tutte le calamità naturali giustificano lo stato di emergenza proprio perché causano un rischio sanitario, poiché se la salute non è messa a repentaglio lo stesso intervento emergenziale smetterebbe di avere senso.

Questo, insomma, mi pare un errore interpretativo un po’ grossolano, che si affida alla lettera della legge senza tenere conto della corretta esegesi della norma e della ratio stessa dello stato di emergenza, che se dovesse essere interpretato nei termini proposti dal Giudice di Pace di fatto non potrebbe mai essere attivato. Anche un terremoto, infatti, causerebbe un rischio sanitario: il fatto che non sia esplicitamente scritto “rischio sanitario” renderebbe dunque illegittimo lo stato di emergenza in caso di terremoti?

Oltretutto, è lo stesso Giudice a stabilire arbitrariamente cosa si intenda per calamità naturale, identificandola con “terremoti, valanghe, alluvioni, incendi ed altri“; peccato che questa elencazione sia frutto della sua personale opinione, dato che né la Costituzione né il Decreto Legislativo del 2018 forniscono un elenco in tal senso. Secondo il Giudice, insomma, il terremoto è una calamità naturale, la pandemia no. In base a quale principio, però, non ce lo dice, visto che la norma tace sul punto.

Pertanto, pare che il Giudice in questione abbia deciso di suo che un’epidemia non rientri nelle “calamità naturali” indicate nel Decreto Legislativo, sulla base di una sua personalissima valutazione che non trova riscontro da nessuna parte nella normativa.

La violazione dell’art. 13 della Costituzione

La seconda motivazione, più giuridica che interpretativa, consiste invece nella violazione dell’art. 13 della Costituzione in tema di libertà personale e misure restrittive.

Secondo il Giudice, il Governo con il DPCM non avrebbe semplicemente limitato la libertà di circolazione durante la quarantena, ma più propriamente la libertà personale: un conto è infatti interdire l’accesso ad un luogo considerato pericoloso, un altro invece è impedire alle persone di uscire di casa. Nel primo caso si parla di libertà di circolazione, limitabile dal Governo sussistendone i presupposti; nel secondo si tratterebbe di una vera e propria limitazione della libertà personale, che può essere disposta solo ed esclusivamente dall’autorità giudiziaria.

In questo caso, il ragionamento del Giudice, certamente suggestivo e, per come formulato, anche convincente, manca però di una serie di elementi fondamentali che vanno tenuti in conto quando si parla di diritti costituzionali e limiti alle libertà garantite dalla Carta Costituzionale.

Il bilanciamento degli interessi meritevoli di tutela

Non voglio entrare in noiosi dettagli giuridici, pure interessanti, ma è necessario riassumere un concetto fondamentale: la Costituzione tutela diversi diritti e libertà, che talvolta possono contrastare tra loro in determinati e specifici casi. Si pensi alla libertà di culto e all’ordine pubblico: io ho tutto il diritto di professare la mia religione, ma se la mia religione mi impone di andare in giro nudo, sputare in faccia alla gente e urinare sui portoni allora la mia libertà si scontra con l’ordine pubblico. Che fare in questi casi? In simili situazioni opera il c.d. “bilanciamento di interessi“.

Per quanto cioè la libertà di culto sia garantita, allo stesso modo è garantito l’ordine pubblico e il buon costume: pertanto, una legge che limita arbitrariamente un culto sarebbe certamente incostituzionale, mentre una legge che limita alcune pratiche di quel culto che violano l’ordine pubblico sarebbe legittima, perché contempera entrambi gli interessi tutelati dalla Costituzione (puoi credere nel tuo Dio, ma non puoi urinare sui portoni anche se te lo dice il tuo Dio).

In sostanza, per capire se lo stato di emergenza è incostituzionale si devono prendere le due tutele in contrasto – nel caso in specie il diritto alla libertà personale e la tutela della salute pubblica – e metterle su una bilancia. Quello che la Corte Costituzionale fa in questi casi – badate bene, lo fa la Corte Costituzionale che è l’organo incaricato del giudizio sulle leggi, non certo il Giudice di Pace di Frosinone che non è neppure un magistrato – è mettere sulla bilancia da un lato la libertà personale e dall’altro la salute pubblica, e capire se l’atto legislativo contestato, per come formulato, sia in grado di garantire il “giusto bilanciamento” tra i due interessi. Ossia, se la norma comporta una limitazione della libertà personale solo ed esclusivamente a garanzia della salute pubblica, e sia cioè limitata nel tempo e funzionale unicamente alla tutela dell’altro principio.

Tenendo nella giusta considerazione entrambe le tutele costituzionali,

le misure non risultano eccessivamente onerose e vi è una proporzione tra il grado di probabilità dei rischi e di gravità dei danni temuti e il grado di incisività delle medesime misure sulle libertà antagoniste.
Il Diritto.it

Insomma: non basta dire che un provvedimento lede in astratto un articolo della Costituzione per dedurne una illegittimità costituzionale; se bastasse questo, infatti, anche il carcere sarebbe incostituzionale. E’ invece necessario valutare quale diritto la norma intenda tutelare – in questo caso la salute pubblica – e quale diritto vada a limitare – in questo caso la libertà personale – e verificare se la normativa abbia adottato il giusto contemperamento tra i due, garantendo la salute pubblica senza calpestare “eccessivamente” il diritto di cui all’art. 13 Cost.

Valutazione che il Giudice di Pace non fa – e che come detto non saprebbe fare né sarebbe autorizzato a fare – giungendo ad una conclusione un po’ affrettata e semplicistica, che non tiene conto del bilanciamento di interessi tipico dell’ermeneutica costituzionale e spingendosi ben oltre le sue competenze.

Era opportuno intervenire con un DPCM?

Al di là del fatto che lo stato di emergenza sia incostituzionale, resta un punto ancora aperto, che il Giudice di Pace affronta solo marginalmente e che non incide sulla sua decisione, ma che a mio parere va considerato: la scelta di introdurre queste limitazioni per mezzo di un Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri. Nella gerarchia delle fonti, infatti, questo non è considerato un “atto avente forza di legge”, motivo per cui, sostiene il Giudice di Pace – e qui non ha tutti i torti – non è possibile instaurare un giudizio di legittimità costituzionale (che opera solo contro le leggi e gli atti aventi forza di legge) ma solo disapplicare il decreto nel caso in specie.

Trattandosi di un atto prettamente governativo non sottoposto ad alcun vaglio da parte di altri organi (come il Parlamento), resta qualche dubbio sull’opportunità di utilizzare un simile mezzo per limitare alcune libertà fondamentali che prevedono una riserva di legge, ossia la possibilità di essere derogate solo attraverso una legge o un atto equiparato, proprio per garantire l’intervento dell’organo rappresentativo del sistema costituzionale.

In effetti, non è mancato chi ha fatto notare – qui il link all’articolo completo per un interessante approfondimento – che:

sarebbe stato preferibile ipotizzare che le misure restrittive venissero adottate non con DPCM, ma con decreto del Presidente della Repubblica (DPR), infatti anche se il contenuto dell’atto avrebbe continuato a essere frutto di decisione governativa, sarebbe quantomeno stata necessaria la collaborazione del Capo dello Stato, a cui sarebbe spettato il potere di emanazione e quindi di controllo costituzionale.

Sta di fatto che, però, questo aspetto non è stato preso in considerazione dal Giudice di Pace, che ha emesso la sua sentenza sulla base di presupposti totalmente differenti arrivando a concludere che non il DPCM in sé, ma lo stesso stato di emergenza fosse incostituzionale.

Si può insomma discutere sulle modalità con cui lo stato di emergenza è stato disposto, che potevano essere più garantiste, ma non certo sull’incostituzionalità in sé dello stato di emergenza e dell’effettiva esistenza dei presupposti per chiederlo.